美國發布2022年關于知識產權保護和執法《特別301報告》

2022年5月14日 3:20:56 來源：喜運達

華盛頓——美國貿易代表辦公室（USTR）近期發布了《2022年301特別報告》，內容涉及美國貿易伙伴保護和執行知識產權的充分性和有效性。

該報告是根據美國1974年貿易法第182節的第301條款的規定，從1980年代開始對各個國家是否對于知識產權提供充分有效的保護，以及是否對依賴知識產權保護的工業部門或商人提供公平平等的市場準入機會進行審查。

報告中分三級將各個國家列為知識產權保護的"觀察國家"名單、"優先觀察國家"名單和"306條款監管國家"名單，以讓美國政府參照決定是否對不注重知識產權保護的國家進行貿易報復。該報告與人權報告等一樣，是美國在全球試圖行使長臂管轄的典型。雖然報告中部分內容可能屬實，但美方還是存在缺乏客觀標準和公正性的現象。

報告對美知識產權保護和執法狀況進行年度審查，列舉了美貿易伙伴知識產權保護和執行不充分的情況，主要內容包括：將中國、印度、俄羅斯、印度尼西亞、阿根廷、智利及委內瑞拉等七國列入"優先觀察名單"（Priority Watch List），特別關注上述國家的知識產權保護和執法等相關問題；將巴西、加拿大、墨西哥、泰國、土耳其、越南等二十個國家列入"觀察名單"；沙特阿拉伯、科威特、羅馬尼亞等國因在保護知識產權方面有所成效被移出觀察名單；因俄烏沖突今年暫停對烏克蘭的檢視。此外，報告還肯定了歐盟、智利和中國臺灣地區在保護商業秘密方面的做法。

因報告內容較多，本文僅截取報告中關于中國部分的內容。

持續的挑戰和擔憂

2021年，中國頒布了《專利法》、《版權法》和《刑法》的修正案，以及其他針對知識產權保護和執法問題的措施。雖然權利持有人對這些發展表示歡迎，但他們繼續對這些措施的充分性及其有效實施，以及對諸如惡意商標、假冒和網絡盜版等長期存在的問題表示擔憂。中國需要完成改善中國知識產權格局所需的全部根本性變革。特別是，中國需要解決執法渠道薄弱、缺乏透明度和司法獨立性的問題。

中國官員將知識產權與中國市場主導地位聯系起來的聲明繼續引發強烈擔憂。在2021年 9月發布的《2021至2035年知識產權目標綱要》中，中共中央和國務院強調，知識產權體系應滿足國內創新驅動發展的需要，并強調知識產權是中國國際競爭力的“戰略資源”。綱要還呼吁將中國建設成為國際知識產權訴訟的最佳地點。2021年10月的一項五年計劃強調，“本土”或“獨立”的“關鍵核心技術”對國家安全至關重要。在當年早些時候發表的一篇文章中，最高人民法院院長寫道，法院應該為中國共產黨和產業政策目標服務。綜上所述，這些聲明喚起了長期以來的擔憂，即要求并迫使外國個人或公司向中國公司進行技術轉讓，以及知識產權保護和執法是否會公平地適用于中國的外國權利持有人。中國必須為知識產權保護和執法提供一個公平的競爭環境，避免要求或迫使各級政府向中國公司進行技術轉讓，向外國投資開放中國市場，并采取開放和市場導向的政策。

根據1974修訂的《貿易法》第301條，美國貿易代表辦公室（USTR）一直在采取行動，解決一系列與技術轉讓、知識產權和創新相關的不公平和有害的中國行為、政策和做法。美國貿易代表辦公室還成功地在世界貿易組織（WTO）進行了爭端解決程序，以解決歧視性許可做法。美國和中國于2020年1月簽署了《美中經濟貿易協定》（第一階段協定），其中包括承諾解決商業秘密、專利、制藥相關的知識產權、商標、版權、地理標志（GIs）和技術轉讓等領域的眾多長期問題。美國一直在密切關注中國履行承諾方面取得的進展。

中國與技術轉讓、知識產權和創新有關的行為、政策和實踐

2018年，美國貿易代表辦公室報告稱，其根據第301條進行的調查發現，中國采取了一系列與技術轉讓、知識產權和創新相關的不公平和有害行為、政策和做法。其中包括要求或迫使技術轉讓的投資和其他監管要求、對技術許可條款的實質性限制、指導或促進國內企業收購外國公司和資產以獲得尖端技術，以及進行和支持未經授權的入侵和盜竊美國公司的計算機網絡，以獲得對IP的未經授權訪問。

2018年3月，美國啟動了一個WTO案件，對中國的措施提出質疑，這些措施剝奪了外國專利持有人在技術轉讓合同終止后對中國合資伙伴強制執行其專利權的能力，并規定了強制性的不利合同條款，與中國技術相比，這些條款不利于進口外國技術。2018年8月進行了磋商，并于2018年11月應美國請求成立了一個小組審理此案。2019年3月，中國宣布撤回美國在其小組請求中提出的某些措施。在中國宣布這一決定后，鑒于美中兩國正在就解決爭端進行磋商，世貿組織專家組暫停了工作。

作為第一階段協議的一部分，中國同意提供進入中國市場的有效途徑，而不要求或迫使美國人將其技術轉讓給中國人。中國還同意，美國人向中國人轉讓或許可技術必須基于自愿且雙方同意的市場條款，中國不會支持或指導其人員的境外外國直接投資活動，目的是在其產業計劃所針對的行業和行業中獲取外國技術，從而造成扭曲。此外，中國承諾確保對美國人的任何法律法規的執行都是公正、公平、透明和非歧視性的。美國貿易代表辦公室繼續與利益相關者合作，評估這些承諾是否導致中國在國家、省和地方各級的持續行為發生變化。

商業秘密

利益相關者報告稱，刑法修正案和繼續執行之前發布的司法解釋是積極的發展。尤其是，利益相關者指出，對權利持有人的程序性保護更強，挪用的定義更廣。仍然需要進一步實施這些措施。例如，最高人民法院（SPC）應發布新的司法解釋，以適用修改后的刑法中觸發刑事調查的門檻和犯罪行為的范圍的變化，以及解決刑事執行的其他障礙。關于修訂后的《反不正當競爭法》規定的責任轉移機制，江蘇省高級人民法院和北京知識產權法院于2021發布了新的指導方針。然而，目前尚不清楚這種責任轉移機制是否已在民事訴訟中被廣泛采用。

此外，司法部于2020年8月發布了《關于在行政許可中加強保護商業秘密和商業機密信息的指導意見草案》，征求公眾意見，但尚未定稿。需要進行指導意見草案和其他改革，以限制政府對商業秘密和機密商業信息的要求，防止未經授權提交給政府當局的此類信息的披露，包括第三方專家和顧問未經授權披露此類信息。此類未經授權的披露仍然是軟件和化妝品等行業美國和美國利益相關者的嚴重關切。.

美國利益相關者也對行政商業秘密執法提出了擔憂，國家市場監管局（SAMR）于2020年發布了尚未最終確定的規則草案。特別是，利益相關者對地方當局在擬議擴大行政執法系統的情況下可能遭受歧視性待遇和未經授權披露其信息表示保留。

惡意商標及其他商標審查問題

惡意商標仍然是美國品牌所有者在中國面臨的最大挑戰之一。盡管最近對《商標法》進行了修訂，但與大量的惡意商標申請和注冊相比，品牌所有者在挑戰惡意注冊方面取得的有限成功是不夠的。雖然一些權利持有人對報告中減少的申請費和審查時間表示歡迎，但這些變化也使惡意商標更容易注冊和獲得批準。權利持有人還報告說，中國國家知識產權局（CNIPA）在審查階段駁回了無意在商業上使用商標的惡意商標申請，例如“囤積者”大量申請的商標，這一做法有所改進，然而，由于大量不一致的決定和反對派的成功率較低，問題仍然存在。隨著2013年反對程序上訴被取消，在反對失敗后，惡意商標會立即注冊，而在撤銷程序做出決定之前，惡意行為人有更長的時間使用其商標或勒索合法品牌所有者。

當局尚未解決惡意行為者針對特定品牌的問題，即只提交少量商標，以避免審查人員通過大量申請人同時提交的文件來關注商標“囤積”。這種策略允許許多仿冒品和“寄生品牌”避免CNIPA的即時審查，并惡意獲得中國的商標，即使美國商標是著名的或眾所周知的。權利持有人報告說，即使一個惡意商標被成功質疑，與同一實體或相關實體的其他申請也幾乎沒有一致性。由此產生的注冊損害了美國權利持有人的商譽和利益，包括阻止他們在中國銷售其合法產品。

權利持有人尋求CNIPA更積極的支持，以在商標發布之前打擊惡意商標，解決字母或數字的風格問題，澄清處理惡意申請的前官方機構，應用一致的審查標準，并實施威懾性處罰。CNIPA于2021 3月發布了一項行動計劃，引入了新的機制來解決惡意商標問題。然而，權利持有人報告稱，缺乏可衡量的進展，主要是因為當局關注“違反社會主義道德”的惡意商標注冊，而不是那些試圖利用現有品牌聲譽的注冊。

利益相關者繼續表達與商標審查有關的擔憂，例如審查人員考慮不同類別商品和服務的申請和商標的能力受到不必要的限制，以及在注冊過程中缺乏對共存協議和同意書的考慮。商標申請人還抱怨繁重的文件要求、異議程序缺乏透明度以及無法對未能出席異議、撤銷和無效宣告程序的申請人作出缺席判決。此外，利益相關者繼續敦促采取改革措施，解決合法權利持有人難以獲得馳名商標地位的問題。

假冒商品的制造、國內銷售和出口

中國仍然是世界上假冒和盜版商品的主要來源地。例如，最近的一份報告指出，中國大陸及香港是最大的假冒食品和化妝品出口地，約占海關查獲假冒食品的60%，占海關查獲假冒化妝品的83%。與往年一樣，兩地占美國知識產權查獲總量的83%以上。未能遏制假冒商品的廣泛制造、國內銷售和出口，不僅影響權利持有人，也影響消費者的健康和安全。在中國，假藥、化肥、農藥和監管不力的藥物成分的生產、分銷和銷售仍然很普遍。

權利持有人指出，國家打擊假藥的計劃和修訂后的刑法規定的新刑事處罰是積極的發展。然而，權利持有人對所報告的對知識產權相關犯罪起訴的非優先化和刑事處罰的減少表示擔憂。此外，作為制藥原料的頂級制造商和主要出口國，中國仍然缺乏有效的監管。特別是，中國沒有對未聲明有意生產活性藥物成分（API）的制造商進行監管。它也不對出口進行監管審查，使許多散裝化學品制造商能夠在監管之外生產和出口原料藥。此外，中國缺乏針對假冒藥品和成分的中央執法協調，導致省級執法和網上銷售執法無效。

假冒商品、網上盜版和其他問題

中國是世界上最大的電子商務市場，由于侵權銷售已從實體市場轉移到網絡市場，因此仍然是廣泛存在的假貨來源。一些賣家已經改變了策略，在實體市場上減少現場庫存，并在網上提供了更大范圍的假冒產品。造假者利用小包裹和最少的倉庫庫存，在最終銷售前將假冒標簽和包裝與產品分開，以及大量包裝運往美國逃避執法。盡管一些領先的在線銷售平臺已經簡化了程序并改進了監控，但人們仍然擔心無效、低效和重復的刪除程序、對中小企業的請求沒有得到響應，以及沒有足夠的措施阻止重復侵權行為。刑事執法的障礙包括在線平臺記錄銷售的方法、獲取記錄以進行調查的困難，以及開始調查前的嚴格證據要求。越來越多的假冒產品通過非傳統在線電子商務渠道銷售，包括通過與大型在線平臺相關的電子商務功能，以及通過此類平臺的直播功能。造假者還利用社交媒體、短信網站和移動應用程序顛覆檢測控制，并在傳統電子商務平臺上欺騙消費者。

廣泛的網絡盜版仍然是一個主要問題，包括以“迷你視頻點播（VOD）”的形式和在線平臺，未經授權的副本或訪問科學、技術和醫學期刊文章和學術文本。作為促進版權盜版系統的主要來源和出口國，中國應持續采取行動，打擊包含或促進訪問未經許可的內容、非法流媒體設備以及有助于訪問此類網站的盜版應用的網站和在線平臺。

2021年8月31日，SAMR發布了一項新的電子商務法草案，征求公眾意見。《電子商務法》修正案草案包括延長權利持有人對非侵權反通知作出回應的截止日期、對欺詐性反通知的處罰，以及對嚴重侵權情況下限制平臺業務活動的處罰。盡管權利持有人注意到修正案草案下的改進，但他們對未能編纂消除善意提交錯誤通知的責任，以及允許在發布擔保后恢復上市的變更建議表示關切。

《2020年外國投資負面清單》繼續保持對外國投資在線出版、廣播和創意內容發行的限制。修訂后的《外商投資負面清單》允許外商投資在線音樂服務，版權持有者認為這是一個積極的方案。中國繼續要求國有企業持有電影和電視內容在線平臺的所有權股份。

權利持有人還報告稱，在中國發布內容存在重大障礙，包括提交內容供審查的窗口有限、內容審查系統不透明，以及在線流媒體平臺的內容處理和許可顯著放緩。另一個挑戰是對所有權和所有權信息鏈的合法文件的繁重要求。這些壁壘嚴重限制了外國內容的可用性，阻止了外國內容在中國和其他市場的同時發布，并為更大程度的盜版創造了條件。權利持有人還報告稱，2021年3月公布的一項法案草案可能會限制外國公司參與廣播和電視，包括在線廣播。此外，中國將其內容審查制度擴展到其他市場發行的圖書，給外國出版商帶來了沉重的負擔。

此外，至關重要的是，中國必須全面執行2012年《中美諒解備忘錄》中關于電影的條款，并遵守其承諾，就美國內容談判額外的有意義的補償。

發展情況，包括進展和采取的行動

立法和司法改革

《版權法》和《專利法》的修正案于2021年6月1日生效。修訂后的刑法，包括對商業秘密條款的修改，于2021年3月1日生效。下文將進一步討論這些修正案，對法定損害賠償和刑事處罰的最低和最高水平進行了一些修改，規定了懲罰性損害賠償，并引入了責任轉移機制。

2021年3月3日，最高人民法院發布了關于在知識產權侵權民事案件中適用懲罰性賠償的新司法解釋。新的司法解釋澄清了原告何時可以要求懲罰性賠償、法院如何確定懲罰性賠償以及賠償金的標準。

權利持有人指出，這些立法和司法改革是積極的發展。然而，這些變化帶來了新的擔憂。例如，根據權利持有人的說法，為了根據修訂后的刑法確立刑事起訴的門檻，將“收入”替換為“收益”，可能會讓造假者辯稱，他們沒有因為支出費用率而獲得可觀的利潤。權利持有人敦促恢復此類門檻的基于收入的標準，以避免法律上的歧義，從而降低刑事指控的可能性。另一個例子是，權利持有人報告稱，即使在新的、不那么嚴格的標準下，用于刑事執法的行政知識產權案件的移交仍然不均衡。據報道，執法部門缺乏儲存假貨和調查的預算，行政部門可能不愿意將案件移交給可以收取巨額罰款的部門。

在初步禁令救濟、證據出示、認證和其他證據要求、確定實際損害賠償金、損害賠償金不足、刑事執法門檻繁重以及缺乏威懾性損害賠償金和處罰等方面，現有的挑戰依然存在。例如，權利持有人繼續對其是否有能力滿足提交給北京知識產權法院和其他知識產權相關訴訟的文件的咨詢和公證要求表示擔憂。

透明度仍然是中國法院的一個關鍵問題，它們只公布選定的判決，而不是所有的初步禁令和最終判決。同樣，權利持有人對日益強調行政執法表示擔憂，因為當局往往無法向權利持有人提供有關執法行動的過程或結果的信息。其他擔憂包括地方政府官員、黨的官員和強大的地方利益集團對司法程序的干預，這些干預破壞了中國的司法權威和法治。一個真正獨立的司法機構對于促進中國的法治、保護和執行知識產權至關重要。

中國繼續為知識產權申請人和代理人開發和實施“社會信用體系”。2021年7月，SAMR最終確定了一項措施，規定監管機構將把那些故意侵犯知識產權、盜用商業秘密、從事不正當競爭、提交異常專利申請或惡意提交商標申請的實體列入黑名單。懲罰措施包括更嚴格的許可審查和更頻繁的檢查。這些措施缺乏關鍵的程序保障，例如通知目標實體、明確的決定因素和上訴機會。美國繼續反對在知識產權領域擴大“社會信用體系”的任何企圖。

版權法修正案

權利持有人歡迎修訂后的《版權法》中的積極變化，例如為錄音制作者提供新的公共表演和廣播權、防止技術保護措施的規避，以及銷毀主要用于生產侵權復制品的材料或工具。然而，權利持有人也強調了有效實施和澄清制造、分銷和出口規避設備的刑事責任的必要性，以及解決網絡盜版問題的新措施。權利持有人還報告說，最近對《版權法》的修訂是否保護體育和其他直播仍存在不確定性，并建議在版權法規中予以澄清。

專利審查

2021年，CNIPA發布了旨在提高專利質量的措施，并對不合格的專利機構進行了罰款。然而，大量劣質專利繼續被授予專利權。盡管2021年1月，國家知識產權局宣布到2025年取消專利補貼，但至少有一個地方市政府繼續為新專利、專利代理和發展成標準的專利技術提供補貼。2022年1月25日，國家知識產權局發布《關于繼續嚴格規范專利申請行為的通知》，要求省級和地方知識產權局每年減少25%的專利補貼，力爭到2025年完全取消。

關于專利起訴，報告顯示，專利申請人沒有收到第三方提交的通知或作出回應的機會，盡管審查員依賴于此類提交的論點。權利持有人對專利訴訟缺乏透明度和公平性表示強烈擔憂。

專利及相關政策

權利持有人歡迎對《專利法》的修訂，其中包括對部分設計的保護、專利局專利期限的延長和上市批準的延遲，以及盡早解決潛在藥物專利糾紛機制的法定基礎。盡管專利審查指南允許提交補充數據，以支持披露和可專利性要求，但權利持有人對個別專利審查員具體做法的一致性表示擔憂。人們仍然強烈關注專利執法的障礙，例如法院的長期拖延、缺乏初步禁令、專利法中的競爭法概念，以及對行政執法的過度強調。

2021年，中國實施了盡早解決潛在專利糾紛的機制。權利持有人對擬議機制涵蓋的專利和藥品的范圍、停留期限、禁令救濟的可用性、該機制下可能引發糾紛的原因缺乏明確性，以及平行民事司法和行政訴訟的不確定性表示擔憂。在行政訴訟中缺乏透明度和技術專業知識也是一個令人擔憂的問題，也可能存在偏向中國公司的可能性。權利持有人還對因不合理的上市批準延遲而實施專利期限延長表示擔憂，包括該系統涵蓋的“新藥”的定義、合格專利的范圍以及提供的保護類型。此外，專利執行的現有障礙包括法院系統的長期拖延、據報道法院不愿發布初步禁令，以及平行的行政無效訴訟造成的沉重障礙。

中國繼續對有效保護措施施加不公平和歧視性條件，以防止不公平的商業使用，以及未經授權披露為獲得藥品上市許可而產生的測試或其他數據。美國和中國同意在未來的談判中解決這個問題。

利益相關者繼續對2019年《人類遺傳資源管理條例》和2020年《生物安全法》表示擔憂。特別是，這些措施要求與中國合作伙伴進行合作，包括共享在中國使用人類遺傳資源材料進行的任何研究所產生的專利權。這些措施還對在中國境外傳輸數據之前獲得政府批準提出了不透明的要求。中國還需要解決政府對藥品的定價和報銷流程缺乏透明度的問題。

此外，中國還應解決與專利相關的未決問題，包括證明專利侵權的繁重證據要求、專利權人的排除權是否延伸至出口制造業的歧義，以及中國的專利寬限期與訴訟時效和國際慣例之間缺乏協調。在標準方面，中國應要求使用國際標準，確立標準制定過程在非歧視基礎上對國內外參與者開放，消除標準制定過程中不合理的公開披露義務，并為與標準相關的版權和專利權提供充分的保護。

中國法院在標準基本專利（SEP）糾紛中發布的反訴禁令繼續引發權利持有人對正當程序和透明度的擔憂。權利持有人還擔心，此類裁決可能會讓國內公司勝于外國專利持有人，這給專利使用費談判帶來了壓力。權利持有人擔心，中國法院似乎利用發布反訴禁令來支持其試圖維護全球SEP爭端的管轄權。高層政治和司法當局呼吁擴大中國法院對全球知識產權訴訟的管轄權，并將發布反訴訟禁令作為法院“服務”中國共產黨和中國國家“整體工作”的一個例子。

2021年10月，全國人大公布了《反壟斷法》（AML）修訂草案。2021年，SAMR擴大并提升了其反壟斷局。2021年，一家當地中級法院發布了一項初審判決，宣布外國公司開發的某些知識產權為“基本設施”，并認定該公司未能向中國原告許可其知識產權（盡管已向其他中國方發放了許可證），這是濫用支配地位。這一決定引發了人們的擔憂，即中國競爭主管部門可能會將這一做法應用于外國專利持有人，以實施反洗錢。該案目前正在等待最高人民法院的上訴裁決。中國的反洗錢執法必須公平、透明、非歧視；為各方提供正當程序；只關注競爭法的合法目標；而不是用來實現產業政策或其他目標。

中國的“安全、可控”政策

2021年12月，國家網絡信息辦公室（CAC）最終確定了網絡安全審查措施，將審查范圍擴大到可能影響國家安全的數據處理活動。中國繼續根據《網絡安全法》和《密碼法》制定“安全可控”的信息和通信技術產品政策。權利持有人對以網絡安全為借口要求披露商業秘密和其他類型的知識產權（包括源代碼）并限制市場準入表示擔憂。此外，加密法律強制性的豁免，為外國公司創造了一個不確定的商業環境。

美國權利持有人不應被迫在保護其知識產權不受不合理無理披露和在中國競爭銷售之間做出選擇。中國不得以安全為由設置市場準入障礙，要求披露關鍵知識產權，或歧視外國或發達國家的知識產權。

其他問題

中國和歐盟關于地理信息系統的協議于2021年生效。2021年，CNIPA發布了新的GIs指導意見，但CNIPA關于GIs的其他兩項措施草案尚未最終確定。權利持有人還對涉及使用通用名稱（通用術語）的某些商標審查案件表示擔憂。至關重要的是，中國應確保地理信息系統保護方面的充分透明度和程序公平性，包括對通用名稱的保障、對在先商標權的尊重、允許反對和取消的明確程序，以及美國向中國出口依賴商標或使用通用名稱的產品的公平市場準入。

種子法修正案于2022年3月1日生效。修訂后的《種子法》引入了對植物基本衍生品種的保護，并增加了最高法定損害賠償額。2021年7月7日，《最高人民法院司法解釋》生效，為涉及植物品種權的侵權案件提供了指導。權利持有人繼續對有限種類以外的屬和種在植物保護方面的差距表示擔憂。美國繼續敦促中國各級政府和國有企業只使用合法、許可的軟件副本。美國還敦促使用第三方審計來確保問責制，正如中國根據第一階段協議承諾的那樣。